经过对京津（jīn）沪（hù）渝川湘鄂（è）陕皖粤等 10 省（shěng）市（shì）的调研及与（yǔ）有关部门的交流，我们发现，虽然大多数（shù）省（shěng）市已陆续出台地方国资国企改革方案，但由于国资国（guó）企改革顶（dǐng）层（céng）设计相关方案尚未出台（tái），地方在（zài）深化国资国企改革的（de）实践中，存在怕踩红线（xiàn）、等待政策现象，改革进展缓慢（màn）。我们认为，鉴于（yú）中央与地方国有（yǒu）资产（chǎn）存在巨大差异，管理体制也不同，不宜（yí）搞“中（zhōng）央（yāng）模式，地方参照”，将复杂问题简单化。必须更加关注地方实际情况（kuàng），理（lǐ）解地方的（de）困（kùn）惑、困难和期待，重视发挥地方的（de）积极性，在中央（yāng）划清红线后，鼓（gǔ）励地方因地制宜探（tàn）索国（guó）资管理（lǐ）新（xīn）模式，将强调（diào）顶（dǐng）层设计指引作用的“拉动式”改革（gé）和重（chóng）视地方探索、容许试错的“推（tuī）动式”改革相结（jié）合，激发（fā）地方改革活力，为全国改革提供（gòng）经验借鉴。

中央与地方国有资（zī）产有较（jiào）大差（chà）异

       中央和地（dì）方国有资（zī）产在结构、质量、功能上有很大差异，地方之间的差异也不少。

      （一）中央和地方国（guó）有资产结（jié）构与功能不一（yī）样（yàng）

      中央国有（yǒu）资产主要分布在关系国民经（jīng）济命脉和国家安全领域，包括能（néng）源、基础原材（cái）料、邮政（zhèng）通信与交通运输、军工（gōng）和（hé）金融等行业。地（dì）方国（guó）资较（jiào）中央国资分布更为（wéi）广（guǎng）泛（fàn），但以基础设施和公共（gòng）服务等领域为主。其中，省级国（guó）资主要分布在地方基础设施、能源资源、装备、交通航运（yùn）等行业，市（shì）级国资主要分布在（zài）供水、供气、供热、公共（gòng）交通和公共设施等行业和领域。如（rú）四（sì）川 70%的省属国（guó）有资产集中在四川发展控股公（gōng）司，湖北 78%的省（shěng）属（shǔ）国有资产集中在 6 家政（zhèng）策性投融（róng）资平台；武汉（hàn）市近 80%国有资产集（jí）中在基（jī）础设（shè）施和公共服务领（lǐng）域。

      中央（yāng）与地方的国有资本经营收入的行业分布也反（fǎn）映了两者在（zài）结构上的不同（tóng）。中央国有资（zī）本经（jīng）营收入（rù）主要来自烟草、石（shí）油石化、电力、电信、煤炭等行业（yè）企业，而地方国有资本经营收入主要（yào）来自投（tóu）资服务、机械、煤炭、电力、贸易和房地产（chǎn）等行（háng）业企业。

       中央和地方国（guó）有资产的（de）功能也（yě）不一样。中央国有资本的主（zhǔ）要功能是（shì）保（bǎo）障国家（jiā）安全和（hé）实（shí）现战略（luè）目（mù）标（biāo），控（kòng）制（zhì）关系国民（mín）经济命（mìng）脉的重要行（háng）业和关键领域、体现国有资本收（shōu）益全民共享等。而地方国有资本（běn）功能更重要的是为地方提供公共服务以及发展重点产业促（cù）进（jìn）地（dì）方经济（jì）发展。

       此外，各（gè）地（dì）国有资产规模大小不一、相差较大。江（jiāng）苏、上海、广东、北（běi）京（jīng）等地的国有资产总（zǒng）额均超过 3 万亿元（yuán），而西藏、青海、宁夏等省（shěng）区的国有资产总（zǒng）额不（bú）到 4 千亿元（yuán）。

      （二）中央和地方国有资产质量不一样

       中央和地方国有资产（chǎn）不仅在规模（mó）和结构上差异较大，两者质量上也有（yǒu）很大差异。地（dì）方国有资产质量更低、经营（yíng）效率（lǜ）更差、困难更（gèng）多。

 根据 2013 年全国财政预算草案（àn）报告，2013 年地方（fāng）国资预算编制和提交人大（dà）审议的（de）范围继续扩大，但国资预算收入增速大（dà）幅降低，显示（shì）地方（fāng）国资（zī）预期经营收益并不乐观（guān）。根据财政部《2013年国有企业财务决（jué）算报告》统（tǒng）计数据，地方国有资产共计 55．5万亿（yì）元（yuán），略高于中央的（de） 48．6 万亿元（yuán）；地方国（guó）企所有者权益（20．4万亿元）也高于中央（yāng）（16．6 万亿元）。但中央国（guó）企创造的（de）净利润为（wéi） 1．2 万亿元，约为地方（fāng）净利润（rùn）的 2 倍。这说明地方国企在收益水平和盈利能力上远不如中央国企。此（cǐ）外，中（zhōng）央总资产周（zhōu）转与净资产周转均优（yōu）于地方，说明中央国有资（zī）本经营效（xiào）率更高；中央国有（yǒu）资产收益率超过地（dì）方 2 倍，说明中央国（guó）有资（zī）产利用率较（jiào）地方（fāng）高（gāo）出许多，较地方资产利（lì）用情况（kuàng）要好。

 中央国有资（zī）本收入中利润（rùn）收入高达 98%，地方则仅为 38%；地（dì）方国有（yǒu）资本收入（rù）中股利股息（19%）、产权转让（19%）等非经常性（xìng）损益所占比重与经营性收入接近。这说明地（dì）方国有资本的保值增值率（lǜ）及资（zī）产回报较中央国有资本要低。

      而地方之间国有企业资产质量也不尽相同，各地（dì）国有企业在（zài）收益水平、盈利能力（lì）上存在（zài）明显差异。京津沪川渝湘鄂陕粤琼青新等12省市国有企业销售利润（rùn）率平均为6．51%，标准差为2．19，波动（dòng）较大；12 省（shěng）市国有（yǒu）企业净资产收益率平均为 4．63%，标准差为 1．68，地方性差异同样不小。差异背后折射出各地国资在行业结构和（hé）资源（yuán）禀赋等方（fāng）面存有差异。

      （三）中央和地方国有资产管理体制不同（tóng）

       中（zhōng）央国有（yǒu）资（zī）产按企业（yè）归（guī）口管理部门分四（sì）大类：国资委履行113 家中央工商类企（qǐ）业出资人代表（biǎo）职（zhí）责；中央汇金（jīn）投资（zī）有限责任（rèn）公司履行 18 家大型金融企业出资人代表职责；财政部监（jiān）管中国（guó）铁路总（zǒng）公司、中国邮（yóu）政集团（tuán）公司、中国烟草总公司（sī）、中（zhōng）国出版（bǎn）集团公司和中国对（duì）外（wài）文化集团公司；此（cǐ）外，94 个中央部门还拥有9988 户国有企（qǐ）业。整体而（ér）言，中央国有（yǒu）资本的管理权力主要集中在主（zhǔ）管部门（mén），中央政府在调整国有资本布局上的协调较少（shǎo）。而地方国资管理机（jī）构独立性相对要小，受地（dì）方（fāng）政（zhèng）府影（yǐng）响（xiǎng）较大；地方政府在主动调整国有资本布（bù）局上比（bǐ）较积极、协调较多，如（rú）将国有资（zī）产大量注入地方融资平台用于地方基础设施建设、服务（wù）民生；或设立政（zhèng）策性（xìng）基金引导（dǎo）资本投向发（fā）展地方（fāng）重点行业等，如湖（hú）南（nán）设（shè）立文化（huà）旅游产业（yè）引（yǐn）导基（jī）金、四川成立产（chǎn）业投资基金等。

       此外，由于各地市场经（jīng）济发展程度不同，国有资本规模（mó）、结（jié）构与分布不同，国有企业类型及政府管理特点不同，地方与（yǔ）中央以及地方与（yǔ）地方（fāng）之间在（zài）国有资产管理体制模式方面（miàn）均存在差异。在大（dà）多（duō）数省（shěng）市（shì）逐步（bù）实行（háng）国有资本统一监管的同时，也存在一些差异化做法，如上海（hǎi）市国资委对履（lǚ）行出（chū）资人职责的国有资本采取“直（zhí）接监管（guǎn）为主、委托监管为辅”的方式；湖南采取了（le）分散（sàn）监管模式，由国资（zī）委、财（cái）政（zhèng）厅、经信委和各（gè）厅局（jú）分（fèn）别（bié）履行不同性质国有资本出资人职责（zé）；成（chéng）都由金融办履行金融国（guó）资出资（zī）人职（zhí）责等。这也体现了（le）地方从实际出发，探索各具特（tè）色的地方国资管理模（mó）式。

（四（sì））中央（yāng）和地方（fāng）国有资产管理（lǐ）体（tǐ）制改革任务不同

       中央和（hé）地方（fāng）国有资产在规模、结（jié）构、质量、功能和（hé）定位上不同，且管理（lǐ）体（tǐ）制存（cún）在较大差异（yì），中央与地（dì）方国有资产（chǎn）管理体制改革任（rèn）务也存在较多不同。

       中央经营性国有资本（běn）主要是（shì）简政（zhèng）放（fàng）权、增（zēng）强活力，在（zài）更好体现收益全民共（gòng）享和参与国际竞争等方面发挥（huī）作用；中央政策性国有资本主要是提升经营效率、增强盈利性，减少由国家补贴的非必要亏损，发挥在执行国家政策（cè）、实现（xiàn）政（zhèng）府（fǔ）意图等方（fāng）面的作用。地方国（guó）有资本主要集中于公共服（fú）务领域，更加（jiā）侧（cè）重（chóng）于地方投融资平台的改（gǎi）革与转型（xíng）及提升公（gōng）共服务（wù）效（xiào）率；占少（shǎo）量比重（chóng）的经（jīng）营性（xìng）国有资本需要进行（háng）管理体（tǐ）制和（hé）经营机制（zhì）等方面的改革。

       地方做了大（dà）量探（tàn）索，存（cún）在（zài）很多（duō）困惑，普遍（biàn）在等待和观（guān）望基于对 10 省市的调研，结合对更多省（shěng）市已出台的国企改革（gé）方案的分析，我们发现，各地在深化国有企业改革的指导（dǎo）思想上均（jun1）与中央保持高度（dù）一致，基本上均以（yǐ）十八（bā）届三中全会决定为（wéi）指（zhǐ）导（dǎo），在完善国（guó）资管（guǎn）理体制、发展混合所有制经济、完善现代企（qǐ）业制度、国企功能界（jiè）定与分类（lèi）等方面展开。如多地（dì）均提出提高国有资产证券化率，均给（gěi）出明确的比例指标，均提（tí）出要解决国有企业历史（shǐ）遗（yí）留问题这一普遍性问题。此外，多地均提出将国有（yǒu）资（zī）本集中到关键领域，虽然各地对关键领（lǐng）域定义各（gè）有差别，但北京、上海、江西、甘肃（sù）、江苏、重庆、四（sì）川、青（qīng）海等省市均将国有（yǒu）资本集中（zhōng）在关键领域的目标设定在“80%”上。此外，虽然还（hái）缺（quē）乏统一和明（míng）确的分类标准，但（dàn）各地都强调（diào）国（guó）有企业分（fèn）类分层管理。但更多的是，鉴于中央和（hé）地方（fāng）、地方和（hé）地方（fāng）之间在国有资本结构、功能分布（bù）等方面（miàn）有（yǒu）显著差（chà）异，地（dì）方改革在自行（háng）理解和（hé）探索一些原则和方向时，难免会困惑，只能观（guān）望（wàng）等待。一些代表性问题（tí）如下：

1．国有资产监管机构如何转换（huàn）职（zhí）能问题（tí）。完（wán）善国（guó）资管理体制的关键（jiàn）任务（wù）是国资监（jiān）管机构转换职能，从行政（zhèng）化管理方式转向以市场化管（guǎn）理方式为（wéi）主。但（dàn）如何实（shí）现国资监管机（jī）构的职能转换，各地（dì）认识不一、差异（yì）较大（dà）。有的地方提出（chū）要继续加强国资委工作（zuò）和职能；而有的地（dì）方，如上（shàng）海国资委则计划（huá）简（jiǎn）政放权，将部分权力归还企业。

2．各地均提出组建国有资本投资运营公司，但普（pǔ）遍缺乏（fá）系统性设（shè）计（jì）。症结在于国资管理体制架（jià）构设计不（bú）明确，地方（fāng）对如（rú）何明确国资委在新的国资管理体制中的地位及其与国有资本投（tóu）资运营公司的关（guān）系（xì），存在一定（dìng）的畏难（nán）和观望情绪。

3．由于（yú）很大比例的地方国（guó）有（yǒu）资（zī）产沉淀在地方（fāng）投融资平台，地方（fāng）投融资平台管理体制改革（gé）应是地方（fāng）国资国企改革的重点任务；但中（zhōng）央国资国企（qǐ）改（gǎi）革基本没有这（zhè）方面的问题（tí）和任务。这使得地方在（zài）此（cǐ）领（lǐng）域难（nán）以参照（zhào）中央国资国企改革方案。

4．将竞（jìng）争（zhēng）性国有企业（yè）发展（zhǎn）成为混合（hé）所有制企（qǐ）业（yè）是地方（fāng）改（gǎi）革的（de）主（zhǔ）流思路（lù）。但是对能否（fǒu）混合、如何混合（hé）及非国有资本能否控股（gǔ）等关键问题，普遍缺乏答案或标准（zhǔn）。实际上，由于地方国资大多集中（zhōng）于基础设施和公共服务领域，承担许多非市场化经营的政府责任（rèn）和社会责任，很难（nán）吸引以（yǐ）盈利为（wéi）主要（yào）目标的（de）私人资本。此（cǐ）外，各地均鼓励混（hún）合所有制企业（yè）员工持（chí）股，但是难以明确员工持股中的“员（yuán）工（gōng）”范围界定、持股（gǔ）比例及（jí）方式。如何既实施有效激励、保障员（yuán）工权益又保证国有资（zī）产不流（liú）失？普遍缺乏有效（xiào）方法（fǎ）。

鼓励地方因地制宜（yí）探索国资（zī）管（guǎn）理模式（shì）

       由于中央国有资产主要是经（jīng）营性（xìng）的（de），而（ér）地方国有资产更多是公（gōng）益性的，基（jī）本属性的（de）差异要（yào）求（qiú）两者采取不同管理体制（zhì）和管（guǎn）理模式。因此，既不应搞（gǎo）“中央国资改革方（fāng）案，地方参照（zhào）执行”，更无必要要求地方（fāng）坐等中央方案（àn）。我（wǒ）们建议在不触犯红线（xiàn）的前提（tí）下，要鼓励（lì）地方因地（dì）制宜、先行先试，探索国（guó）资管理新（xīn）模式。这既可尽早释放（fàng）改（gǎi）革红利，还可为丰（fēng）富、完善中央的顶层设计提供实践案例（lì）和探索经验。特别是在中央没有或者难以（yǐ）明（míng）确统一标准和指引的领域，允许地方先行先（xiān）试、鼓励探索（suǒ）。全面深化改革不可（kě）能一（yī）蹴而（ér）就，需（xū）要加强中央（yāng）和（hé）地方的互动，形成“探索（suǒ）—调（diào）整—定向—前（qián）进”的闭环系统（tǒng），地方依（yī）据中央精神“摸石头过河”，获取经验教训，反馈推动中央总结经验并（bìng）优化顶（dǐng）层设计的具（jù）体方案，再进一（yī）步推动地方深入改革、持（chí）续改进。

      （一）中央要明确划清红线

       在（zài）新一（yī）轮深化国有企业改革中，不出现国有资产流（liú）失是底线，严禁国有（yǒu）企业内部分肥、暗（àn）箱操作和搞利益输（shū）送是基本要求（qiú）。应设置改革红（hóng）线以防（fáng）范出现上述（shù）问题（tí）。如明确“实现国有（yǒu）资（zī）产的真实市场价值是国有企业混合所有制改革的基本目标”，要求按照公（gōng）开、公正、公（gōng）平、透明原（yuán）则（zé），利用开放式的市场化竞（jìng）争（zhēng）机制，严（yán）格按（àn）照国（guó）家国有资（zī）产（chǎn）定价、评估和交易的细则和（hé）程序操作，保证充分、完（wán）整、全（quán）面、及（jí）时的信息披露，明确（què）违规（guī）操作的处罚规则等。应要求（qiú）国（guó）资监管（guǎn）机（jī）构对此加（jiā）强（qiáng）过程控（kòng）制和事中监督。因为如果过分依赖事后（hòu）惩（chéng）处（chù），一（yī）方面可能已经造成不必要的损（sǔn）失，另一方面可能对模糊（hú）地带如处理不当或者当（dāng）年（nián）的“摸石头”行为导（dǎo）致事后（hòu）的（de）违（wéi）法（fǎ）认定等，会极大影响改革（gé）积极性。

       其次，中央需要明确（què）不（bú）允许改革倒（dǎo）退。如明确国（guó）资监管机构应加快职能转变，从（cóng）“管企业”转向“管资本（běn）”、从偏重于行（háng）政化管理（lǐ）方式转向以市场化管理方式为主；再（zài）如，不（bú）允许在解决国有（yǒu）企业员工身份等历史遗留（liú）问题时出现回潮，停止国有企业员工身份置换“买而不（bú）断”的做法，否则既（jì）不堪重负（fù），也（yě）不符合改革方向。

     （二）要建立、完善（shàn）改革容错（cuò）纠错机制

       在全面深化改革的进程中，顶层设计（jì）需（xū）要明（míng）确边（biān）界（jiè），既要确（què）保国资安全，也要激发改革动力，帮助改革者克服畏难情绪。因此，中央在（zài）划（huá）清红线的同时（shí），还应进一步建立、完善容（róng）错纠（jiū）错机制，用容错机制（zhì）鼓励改革，用纠错机（jī）制降低试错成本。如明确要求各（gè）地（dì）制定清晰（xī）可行的国资国企改革试点程序，通过评估后予以公（gōng）布（bù）。对试点结（jié）果及时进行评估（gū），总结经验（yàn）教训，不断完善相关（guān）制度。凡是符合程序的改革实践即使出现问（wèn）题，建议（yì）给（gěi）予免责（zé）。以（yǐ）鼓励改革（gé）积极性（xìng）、保护改（gǎi）革者，使改革（gé）者勇于担当、敢于尝试、不惮于承担风（fēng）险，减少出（chū）现因畏惧风险而裹足不前（qián）的现象。

      （三）鼓（gǔ）励地方在国有（yǒu）资本管理体制上因地制宜开（kāi）展创（chuàng）新

       考虑到各（gè）地经济发（fā）展（zhǎn）的不平（píng）衡，各地国有企业发展的主要矛盾不同，中央在（zài）划清红线（xiàn）和建立容错（cuò）纠错（cuò）机（jī）制后，可以放手（shǒu）鼓励地方在国有资本管理体制改革上（shàng）因地（dì）制宜（yí）开（kāi）展创新。

如可（kě）以允许地方的国有资本管理体（tǐ）系设计和管理模（mó）式相（xiàng）对灵活，可以根据本地（dì）区国有企业的数（shù）量及国有资（zī）产（chǎn）的规模、结构、行业分布统筹（chóu）考虑，不一定完全照搬中央模式。

       其次（cì），要允许各（gè）地根（gēn）据发展需（xū）要（yào），确定各自工作重点。如中央层面的改革重点可（kě）能（néng）是国资委的职能转变和国有资本投资运营公司（sī）的（de）试点，而地方层（céng）面的改革重点可能（néng）是地方投融资平台管理（lǐ）体制（zhì）的改革。在地方层面，东（dōng）部地区（qū）国（guó）有企业的市场化程（chéng）度比较高，发展混合所有制经（jīng）济的条件更充分；而东北老工业基地（dì），解决国有企业历史遗留问题可能是当（dāng）前一段（duàn）时期的工作重点。

        最（zuì）后，要避免地方（fāng）互相（xiàng）照（zhào）搬照（zhào）抄国有企业改革方（fāng）案，要强调改（gǎi）革（gé）实效和（hé）时效（xiào）。各地应根据地方实际情况和经（jīng）济社会（huì）发展（zhǎn）阶段，因地制宜、有的放矢（shǐ）制（zhì）订改革方案和实施细（xì）则；鼓励地方（fāng）在深化国有企业改革中（zhōng），针对真实问题（tí）、解决实际问题，促进地方国有经济发展。